แนวทางการตรวจสอบการใช้ประโยชน์ที่ดินเบื้องต้นโดยใช้ฐานข้อมูลออนไลน์

แนวคิดเบื้องต้นการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน (BASIC LAND-USE PLANNING)

“ที่ดินเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด บนท่ามกลางความต้องการการใช้ประโยชน์กิจกรรมบนที่ดินที่มีอยู่อย่างไม่จำกัด”

แนวคิดการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินจำแนกอธิบายในรายละเอียดได้เป็น 4 ประเด็น ได้แก่ 1) นิยามการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน 2) ระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน 3) กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน และ 4) เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน

1) นิยามการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นกระบวนการประเมินอย่างเป็นระบบเกี่ยวกับศักยภาพและทางเลือกในการใช้ประโยชน์ของที่ดินให้สอดคล้องกับบริบททางสังคมและเศรษฐกิจในรูปแบบลักษณะต่างๆ เพื่อทำการเลือกหนึ่งในรูปแบบเหล่านั้นจากกระบวนการวางแผนแบบมีส่วนร่วม และสามารถดำเนินการใช้ประโยชน์ที่ดินให้ตอบสนองต่อความต้องการที่จำเป็นของสมาชิกในสังคมร่วมกัน ตลอดจนการดูแลรักษาทรัพยากรภายในพื้นที่สำหรับอนาคต

2) ระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินโดยทั่วไปแบ่งระดับการวางแผนไว้ 3 ระดับ ได้แก่ 1) ระดับชาติ 2) ระดับย่านพื้นที่ และ 3) ระดับท้องถิ่น โดยทั้งสามระดับนี้ไม่จำเป็นต้องมีการเรียงลำดับต่อเนื่องกัน แต่ควรมีความสอดคล้องในการตัดสินใจและดำเนินการสัมพันธ์กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งระดับนโยบายและการดำเนินการ ลักษณะเฉพาะที่สำคัญคือ ระดับการวางแผนที่ต่างกัน มีความต้องการในการตัดสินใจ การมีส่วนร่วมท่ามกลางผู้มีส่วนได้เสียและกลยุทธ์ที่ต่างกัน เป็นไปเพื่อความสามารถในการเชื่อมโยงความสัมพันธ์องค์ประกอบของระดับแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ต่างระดับกัน

ภาพโดย ปานปั้น รองหานาม

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับชาติ (National land-use planning) จะสัมพันธ์กับเป้าหมายเพื่อการจัดสรรทรัพยากรของชาติ ซึ่งจะไม่ลงรายละเอียดไปถึงการจัดสรรทรัพยากรในเชิงดำเนินการของที่ดิน แต่จะเป็นการจัดลำดับการจัดสรรโครงการระดับย่านพื้นที่ มีขอบเขตสาระกล่าวคือ

·         การวางนโยบายการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นการสร้างสมดุลความต้องการด้านการแข่งขันของที่ดินท่ามกลางภาคส่วนกิจกรรมต่างๆ ในการผลิตอาหาร การส่งออกผลผลิต การท่องเที่ยว การอนุรักษ์ทรัพยากรสิ่งแวดล้อมและมรดกวัฒนธรรม ย่านที่อยู่อาศัย พื้นที่สาธารณะ และระบบคมนาคมขนส่ง

·         การประสานการร่วมมือกับภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการใช้ประโยชน์ที่ดิน

·         การออกกฎหมายเกี่ยวกับลักษณะการครอบครองและการใช้ประโยชน์ที่ดิน เช่น การคุ้มครองพื้นที่ป่าไม้และแหล่งน้ำ

เป้าหมายการใช้ประโยชน์ที่ดินในระดับชาติจะมีความซับซ้อนเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเชิงนโยบาย การออกกฎหมาย และมาตราการการคลังที่ส่งผลกับประชาชนและการเปลี่ยนแปลงเชิงพื้นที่ ทั้งนี้บุคคลผู้มีอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายอาจจะไม่สามารถมีความรู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับการประโยชน์ที่ดินในทุกด้าน ดังนั้นนักวางแผนควรมีการสนับสนุนข้อมูลสำคัญที่เกี่ยวข้องเพื่อให้บุคคลผู้มีอำนาจตัดสินใจมีความเข้าใจความสัมพันธ์ขององค์ประกอบที่เกี่ยวข้องเพื่อการตัดสินใจที่สามารถดำเนินการใช้ประโยชน์ที่ดินตามแบบแผนที่กำหนดไว้ได้อย่างเป็นรูปธรรม

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับย่านพื้นที่ (District land-use planning) อาจจะไม่จำเป็นต้องหมายถึงขอบเขตย่านพื้นที่ในด้านการปกครอง เช่น ตำบล หรืออำเภอ แต่หมายถึงย่านที่ดินที่มีความสัมพันธ์ของประเด็นสาระในการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินร่วมกัน เช่น การกำหนดรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินตามแนวแม่น้ำเจ้าพระยาเพื่อการอนุรักษ์คุณภาพสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ เป็นต้น และเป็นระดับของการวางแผนเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างระดับชาติคลี่คลายลงมาสู่ระดับท้องถิ่น เช่น การวางแผนระบบโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์ที่ดินที่กำหนดไว้ หรือการวางแผนแนวทางการบริหารจัดการเพื่อการพัฒนาและการปรับปรุงการจัดประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับท้องถิ่น (Local land-use planning) มีลักษณะครอบคลุมขอบเขตหมู่บ้าน กลุ่มหมู่บ้าน การวางแผนในระดับนี้ค่อนข้างสามารถกำหนดแผนได้ถึงการบอกรายละเอียดการเปลี่ยนแปลงกิจกรรมการใช้ประโยชน์ที่ดิน และสามารถกระจายผลประโยชน์และความรู้ความเข้าใจกับประชาชนในพื้นที่ได้ ซึ่งจะสามารถบ่งชี้ได้ในรายละเอียดขององค์ประกอบที่เกี่ยวข้องได้อย่างชัดเจน เช่น ลักษณะภูมิปรเทศของที่ดิน รูปแบบการดำเนินโครงการ ลักษณะสถานที่ ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นการดำเนินโครงการ ตลอดจนการกำหนดบุคคลผู้รับผิดชอบในแต่ละส่วนงานที่เกี่ยวข้อง

การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินระดับท้องถิ่นจะมีความเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมท่ามกลางผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการวางแผนสูง โดยเฉพาะประชากรหรือชุมชนในพื้นที่ ทั้งกลุ่มเจ้าของที่ดิน กลุ่มหน้าที่เจ้าหน้าที่เชิงเทคนิคในการวางแผน ตลอดจนกลุ่มภาครัฐท้องถิ่น ที่ต้องมีการประสานการร่วมมือขับเคลื่อนแผนงานสู่การระบุการจัดลำดับการพัฒนา และการร่างแผนการดำเนินการ

3) กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน

กระบวนการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินมีรูปแบบขั้นตอนที่หลากหลาย รูปแบบขั้นตอนที่ต่างกันจะขึ้นอยู่กับบริบทและประเด็นของการวางแผน ซึ่งถือเป็นกระบวนการบริหารจัดการข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์ อภิปรายและการตัดสินใจเลือกรูปแบบของแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อดำเนินการ สำหรับบทความนี้แบ่งขั้นตอนการวางแผนเป็น 10 ขั้นตอน อธิบายรายละเอียดได้ดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 การกำหนดเป้าหมายและเงื่อนไขความสัมพันธ์องค์ประกอบเพื่อไปสู่เป้าหมาย ขั้นตอนนี้มาจากการอภิปรายร่วมกันท่ามกลางผู้มีส่วนเกี่ยวข้องรวมถึงนักวางแผนด้วย ซึ่งควรมีการแลกเปลี่ยนแนวคิดและข้อมูลที่เกี่ยวข้องเพื่อใช้สำหรับการร่างสถานการณ์และวิสัยทัศน์ร่วมกัน

ขั้นตอนที่ 2 การบริหารดำเนินส่วนงานที่เกิดขึ้น เป็นขั้นตอนเพื่ออภิปรายร่วมกันในการค้นหาแนวทางและขั้นตอนการทำงานร่วมกันเพื่อไปสู่การกำหนดแผนงานดำเนินการไปสู่การบรรลุเป้าหมาย

ขั้นตอนที่ 3 การวิเคราะห์สถานการณ์ปัญหา เงื่อนไข และข้อจำกัดของการดำเนินแผนงาน เป็นขั้นตอนในเชิงเทคนิคของการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งต้องมีการสร้างรูปแบบลักษณะต่างๆ ของแผนงานเพื่อวิเคราะห์และเปรียบเทียบแต่ละรูปแบบในการไปสู่เป้าหมายด้วยองค์ประกอบ เงื่อนไขและข้อจำกัดเพื่อนำไปสู่การเลือกรูปแบบที่เหมาะสมที่สุด สำหรับขั้นตอนนี้อาจสามารถใช้เทคนิคการสร้างฉากทัศน์เข้ามาช่วยในการวิเคราะห์และการเปรียบเทียบแต่ละรูปแบบของแผนงาน

ขั้นตอนที่ 4 การระบุโอกาสและแนวทางสำหรับการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นขั้นตอนการสร้างทางเลือกหรือสถานการณ์ในการแก้ปัญหาเพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ร่วมกันของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง อาจต้องมีการเจรจาร่วมกันระหว่างกลุ่มเจ้าของที่ดิน กลุ่มผู้ดำเนินกิจกรรม และกลุ่มผู้มีอำนาจการตัดสินใจในเชิงนโยบาย

ขั้นตอนที่ 5 การประเมินความเหมาะสมในการใช้ประโยชน์ของที่ดิน เป็นขั้นตอนสำคัญของการประเมินที่ดินที่ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทใดที่มีความเหมาะสมบนที่ดินบริเวณนี้มากที่สุด และที่ดินบริเวณแห่งนี้ควรมีการใช้ประโยชน์ใดเหมาะสมที่สุด ขั้นตอนนี้ควรมีรายละเอียดการอธิบายการจัดกลุ่มประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน และการใช้ประโยชน์ที่ดินแต่ละประเภทมีข้อกำหนดเงื่อนไข ร่างการกำหนดแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน ข้อมูลแผนที่ลักษณะทางกายภาพภูมิศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง และการเปรียบเทียบข้อกำหนดเงื่อนไขสำหรับการจัดวางประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างเหมาะสมตามเงื่อนไขของบริบทพื้นที่แห่งนั้น

ขั้นตอนที่ 6 การประเมินค่าของทางเลือกในแต่ละรูปแบบของร่างแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ทั้งในมุมมองการวิเคราะห์ด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจและสังคม ขั้นตอนนี้ควรมีการกำหนดกลุ่มตัวชี้วัดเพื่อใช้สำหรับการประเมินค่าในแต่ละรูปแบบอย่างเป็นระบบ

ขั้นตอนที่ 7 การตัดสินใจร่วมกันในการเลือกรูปแบบร่างแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ประเมินค่าได้เหมาะสมที่สุด เป็นขั้นตอนของนักวางแผนมีบทบาทในการจัดเตรียมสรุปข้อมูลสำคัญที่สามารถสะท้อนความจริงสำหรับการตัดสินใจ และผู้มีอำนาจตัดสินใจในที่นี้อาจจะหมายถึงกลุ่มมีผู้ส่วนได้เสียที่มีบทบาทในการเลือกรูปแบบแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่สามารถนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ร่วมกันได้

ขั้นตอนที่ 8 การจัดเตรียมแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินและรายละเอียดเงื่อนไข เป็นขั้นตอนนำเสนอแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ได้รับคำแนะนำจากผู้มีส่วนได้เสีย และเหตุผลในการตัดสินใจรับรองรูปแบบแผนผังนี้ที่ได้มาจากขั้นตอนที่ 1-7 ตลอดจนการจัดเตรียมเงื่อนไขสำหรับการนำไปใช้

ขั้นตอนที่ 9 การนำแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินไปใช้ เป็นขั้นตอนสำหรับการนำไปสู่การดำเนินการตามเงื่อนไขของแผนผังที่กำหนดไว้และสามารถนำไปสู่การเข้าใจถึงประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินที่กำหนดร่วมกันไว้ในเชิงประจักษ์

ขั้นตอนที่ 10 การติดตามตรวจสอบและปรับปรุงแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการวางแผนที่มีลักษณะกลับไปสู่ขั้นตอนที่ 1 ซึ่งในการติดตามตรวจสอบจะทำให้เกิดข้อมูลที่จำเป็นในการทบทวนว่าแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินจะสามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงได้ในเชิงประจักษ์ได้เพียงใด และไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามที่วางแผนไว้ด้วยเหตุปัจจัยใด

4) เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน

เครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินจะอยู่ในลักษณะของกฎหมาย ข้อบังคับ พระราชบัญญัติ ข้อกำหนดท้องถิ่นหรือเทศบัญญัติ ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับระดับการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน สำหรับประเทศไทยส่วนใหญ่จะมีลักษณะเป็นแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินผังเมืองรวมภายใต้กฎกระทรวง

***หมายเหตุ – อ่านรายละเอียดเงื่อนไขการใช้เครื่องมือเพิ่มเติมได้ใน นพนันท์ ตาปนานนท์.  2543.  ปัญหาเกี่ยวกับแผนผังและข้อจำกัดการใช้ประโยชน์ที่ดินของผังเมืองรวม [ออนไลน์].  แหล่งที่มา: http://www.cuurp.org/B_resource/B_data/articles/2543_01.pdf [20 สิงหาคม 2556] และ วรรณศิลป์ พีรพันธุ์ และคณะ.  2551.  รายงานฉบับสุดท้าย: โครงการศึกษาตัวแบบมาตรฐานที่ใช้ในการวิเคราะห์เพื่อวางผังเมืองรวม.  กรุงเทพฯ: กรมโยธาธิการและผังเมือง.